Sicile, protection menacée : les maires pourraient remplacer les surintendants dans l'émission d'avis

Le 21 juin à Palerme, au Cantieri Culturali alla Zisa, s’est tenue la conférence Sul futuro dei parchi archeologici : non aux politiciens au lieu des techniciens, promue par l’historienne de l’art et journaliste Silvia Mazza, qui travaille depuis des années sur les parcs archéologiques et a récemment signé une enquête dans la revue spécialisée "Finestre sull’Arte pour dénoncer comment, en Sicile, l’autonomie des techniciens est menacée par l’ingérence politique, puisque l’actuel gouvernement régional sicilien veut même confier aux maires un avis que seules les Surintendances peuvent émettre.

L’imbrication de la politique et de l’administration, mise en place avec la nomination le 20 mai par l’Assessore dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana Alberto Samonà des deux premières commissions technico-scientifiques, très peu techniques et beaucoup plus politiques, des parcs archéologiques d’Himera et de Tindari, a été stigmatisée lors de la conférence pour son profil anticonstitutionnel, car contraire à l’article 97 : les principes de bon fonctionnement et d’impartialité de l’administration, rappelés par la Charte“, a déclaré M. Mazza, ”ne peuvent être garantis que par la séparation entre la fonction d’élaboration des politiques et les activités de gestion administrative“. Des principes affirmés depuis la loi Bassanini, jusqu’à la réforme dite Madia de 2017, transposée par la loi régionale de ”débureaucratisation“ Grasso-Armao. Et au lieu d’éviter la confusion des rôles, dans les Comités nommés il y a un mois, il y a 9 maires, administrateurs locaux et donc politiciens, qui siègent aux côtés de 3 techniciens dans le parc Himera et dans le parc Tindari 5 toujours aux côtés de 3 techniciens. ”La prépondérance des conseillers de nature politique sur les techniciens et les experts de terrain au sein d’un comité technico-scientifique est en soi une contradiction", a souligné Alessandro Garrisi, président de l’ANA, l’Association nationale des archéologues, qui a toujours eu un esprit de collaboration avec le département. Que reste-t-il d’un “parc archéologique” s’il s’agit d’un comité technico-scientifique dans lequel les politiques décident ? “C’est l’un des nombreux résultats malheureux de l’incapacité à prévoir le déclin progressif de l’expertise dans le domaine du patrimoine culturel et la rareté des relations avec les institutions de recherche universitaires et territoriales”, a déclaré Ignazio Buttitta, professeur d’histoire des traditions populaires à l’université de Palerme.

Il est ressorti de la conférence que l’aspect le plus inquiétant est que ces comités, ainsi composés, peuvent exprimer un avis “technique” non pas consultatif, mais même contraignant, en lieu et place des surintendances. “La loi 110/2014, dont découle l’article 9 bis du code des biens culturels (décret législatif 42/2004), est très claire et reconnaît cette compétence exclusivement à ceux qui possèdent l’expertise scientifique nécessaire”, explique Andrea Camilli, président de l’Assotecnici. En Sicile, en revanche, c’est la loi régionale 20 de 2000 qui régit le secteur“, explique M. Mazza, ”avec une clause confirmée dans le règlement des parcs qui fait partie intégrante des décrets institutifs, mais en totale contradiction avec le Code des biens culturels, que la Cour constitutionnelle a qualifié de “norme de grande réforme économico-sociale que même les régions dotées d’un statut spécial doivent respecter” (sentence 172/2018). Alors que la loi consolidée de 1999, abrogée, est toujours citée dans la loi 20, ce règlement stipule précisément que “pour les interventions proposées par le directeur du parc, à réaliser dans le parc”, l’avis exprimé par le comité “remplace l’autorisation à donner en vertu du décret législatif 42/2004”".

Il y aura donc des conflits d’intérêts “chaque fois que des mesures restrictives devront être prises dans les territoires qu’ils administrent”, observe M. Mazza. “Nous arriverions au paradoxe suivant : le maire d’une commune, dans le cas de l’imposition d’une contrainte archéologique, subordonnée au Plan réglementaire général, doit adapter le Prg à la contrainte et, d’autre part, il se retrouve avec un pouvoir de décision, capable d’affecter les choix qui concernent le bien public d’un parc”. En résumé, les maires sont d’une part les porte-parole des intérêts des territoires qu’ils administrent et d’autre part sont appelés à se prononcer sur ceux-ci. Mais pas tous: avoir donné naissance à des parcs de très grande taille a abouti au résultat malheureux d’avoir créé des maires, des municipalités, et donc des citoyens de la liste A, qui participent aux décisions du parc, et des citoyens de la liste B, qui n’ont pas leur mot à dire. Treize parcs, en plus de la Vallée des Temples, tout le territoire régional avec toutes les provinces concernées. Un mélange, entre politique et administration, qui avait également été stigmatisé par le défunt conseiller Sebastiano Tusa, dont Mazza a lu les déclarations lors d’une autre réunion sur les parcs qu’elle avait elle-même promue, en 2018, au musée Orsi de Syracuse : “La politique, nous enseignent les Grecs, est la forme la plus élevée de gestion des affaires publiques. Mais la politique, lorsqu’il s’agit de choix technico-scientifiques, doit faire un pas en arrière”, avait alors déclaré l’éminente archéologue. Gianfranco Zanna, président de Legambiente, a également souligné que “ce qui a été fait n’est pas ce que Tusa aurait fait, il n’aurait jamais voulu les regroupements forcés effectués en 2019 de parcs conçus séparément et pour lesquels nous nous retrouvons avec cette équipe de maires au sein d’un seul parc”.

Des mots, ceux de Tusa, et pas moins de deux propositions de loi signées par lui qui étaient censées remédier aux lacunes et aux contradictions de la réglementation. Des propositions de loi qui ont été ignorées avec le résultat d’aujourd’hui. “Je me souviens, dit Zanna, président de Legambiente, que la loi 20 de 2000, dans sa deuxième partie, celle qui concerne tous les autres parcs, à l’exception de la Vallée des Temples, n’est rien d’autre que la transposition de l’article 107 de la loi régionale 25/1993, qui contenait une discipline sur l’établissement d’un système de parcs archéologiques, un résumé qui explique toutefois les contradictions. Vingt et un ans plus tard, il est clair que la loi devait être mise à jour avant d’être appliquée”.

Mais Tusa n’était pas le seul membre de ce gouvernement à savoir que la loi sur les parcs devait être corrigée et complétée avant d’être appliquée. C’est également le cas du conseiller économique Gaetano Armao, qui l’a écrit dans un article paru dans “Aedono. Rivista di arti e diritto online” en 2020. Et M. Armao n’était pas le seul à le savoir. En avril 2017, quelques mois avant les élections régionales qui le conduiront plus tard à la vice-présidence de la Région, il a lui aussi critiqué sur “AmbienteDiritto.it” le mélange de la politique et de l’administration dans un organisme lui aussi mixte, le Conseil régional pour les biens culturels reconstitué par le président de l’époque, M. Crocetta. On peut donc se demander si le professeur Armao, chargé de cours en droit administratif européen et en comptabilité publique à l’université de Palerme en avril 2017, n’a rien à dire à l’actuel vice-président et conseiller Armao.

Qu’ont-ils donc fait, d’abord le président Musumeci, en créant les parcs (et Tusa, dans le projet de loi, avait également prévu des corrections dans le processus de création) et ensuite Samonà, en nommant les comités ? Au lieu de la corriger et de la compléter, ils ont continué à appliquer, telle quelle, une loi vieille de 21 ans qui n’a pas été mise à jour pour tenir compte de la nouvelle législation. Et ce, sans se demander si l ’ingérence de ces commissions à caractère politique dans les fonctions de la surintendance n’est pas indue, et si cette même ingérence politique dans la composition des organes techniques n’est pas indue. Toutes les lacunes de la loi ont été soulignées par Sergio Foà, professeur de droit administratif à l’université de Turin.

Malgré la réserve des compétences reconnues à la Surintendance, l’application de la même norme (loi 20/2000, éd.) permet à un “avis” du Comité de remplacer la mesure d’autorisation de la Surintendance“, et, confirme le juriste, ”la même “dérogation” semble d’une légitimité constitutionnelle douteuse, puisqu’elle est en contradiction avec le Code susmentionné“. Toujours à propos des commissions : ”des compétences attribuées à l’organe et de sa composition, on peut déduire une nature juridique mixte, étant donné qu’aux tâches techniques s’ajoutent des tâches administratives, où la composante politique, exprimée par les maires, contribue à exprimer un avis qui n’est pas simplement consultatif, mais contraignant, et qui coïncide donc en grande partie avec la décision finale“. Et sur le caractère pléthorique des comités : ”En tant qu’organes chargés de tâches administratives, les dispositions légales relatives à la réduction du nombre de membres (3 et, pour des besoins particuliers, 5) leur sont applicables“, et ”le nombre de membres du comité, qui n’est pas homogène dans les différents parcs, semble donc violer cette limite, puisque l’organe en question a (également) des tâches administratives“. En ce qui concerne l’introduction de la gratuité de la fonction de membre du comité, pour laquelle la loi régionale prévoit au contraire une rémunération : sur ce point, ”les décrets institutifs, qui sont des actes administratifs, ont écarté la loi régionale, la bonne marche à suivre aurait donc été de modifier préalablement la loi régionale“. Tout en ayant prévu le remboursement des frais sur le budget des parcs où l’autonomie financière n’est pas effective, ”il semble évident qu’en l’absence de trésorerie et de service de caisse de l’autorité du parc, celle-ci ne peut pas prévoir directement le remboursement des frais de déplacement des membres bénéficiaires“. Mais les avis exprimés par ces comités seront-ils valables en l’absence d’un membre ? La nomination même de l’”expert“ que les maires auraient dû exprimer conjointement a été, incroyablement, renvoyée à un décret ultérieur. Pour Foà, ”même s’il y a les experts désignés par les régions, la présence et l’expression de la position de l’expert désigné par les maires, qui est appelé à évaluer les profils techniques des interventions à accorder, d’intérêt pour les communes, semblent également essentielles. La disposition de la loi, en outre, ne semble pas permettre l’adoption de résolutions sans que l’organe entier ait été constitué : ainsi, dans le cas où l’expert désigné par les maires n’est pas présent, l’organe ne sera pas légitimement constitué et les résolutions adoptées dans une telle composition seront entachées de violation de la loi".

Violations de la loi, décrets viciés, protection hypothéquée, maires surintendants, l’invitation au gouvernement issue de la conférence est donc de réfléchir et d’arrêter immédiatement pendant qu’il en est encore temps ! Qu’il écoute pour une fois la voix des techniciens“, conclut Mazza, ”qui ne sont pas des agents autorisés à freiner le développement économique d’une région ou d’un pays, mais seulement ceux qui peuvent aussi et précisément fournir aux politiciens les outils techniques d’un progrès durable pour notre patrimoine culturel".

Le conseiller Samonà a été invité à la conférence, mais n’y a pas assisté car il a fait savoir qu’il avait “un agenda chargé dans l’est de la Sicile”. Les différentes contributions feront l’objet d’un dossier qui sera déposé auprès de la cinquième commission de la culture, de la formation et du travail de l’assemblée régionale sicilienne. Salvatore Settis, académicien des Lincei, et Sergio Rinaldi Tufi, ancien professeur d’archéologie des provinces romaines à l’université de Sienne et de Trieste, se sont également engagés à participer à ce dossier.

“Alors que mes étudiants non italiens, à quelques exceptions près, occupent des postes importants dans les universités, les centres de recherche, les organismes publics ou locaux de protection archéologique, ou sont devenus des professionnels, en Italie la proportion est inversée, la grande majorité fait tout autre chose, et au triste sommet, le record du chômage intellectuel revient à mes anciens étudiants siciliens”, déclare Philippe Pergola, professeur et doyen de l’Institut Pontifical d’Archéologie Chrétienne. Andrea Incorvaia, de Mi Riconosci ? Je suis un professionnel du patrimoine culturel: “l’inclusion de non-professionnels, comme les maires, dans les comités technico-scientifiques des parcs risque de couper encore plus les jambes à une catégorie qui n’a jamais été aussi maltraitée, celle des travailleurs du secteur, dans une île où la main-d’œuvre est résolument ”ancienne“ et, d’une certaine manière, ”non professionnalisée“”. Toujours sur le front du professionnalisme, “le mélange de l’archéologie et de l’architecture du paysage est indispensable pour comprendre l’histoire au présent”, selon Lucia Pierro, architecte, cofondatrice d’AutonomeForme, lauréate de Holcim, GreenGooddesign. “Un très mauvais test qui découle des pleines compétences que la Région a en la matière”, pour Angelina De Laurenzi, Comité national pour le retrait de toute autonomie différenciée. D’autre part, l’ingénieur Marcello Conigliaro, Pro-recteur pour la recherche au Département d’études européennes Jean Monnet, a montré quelques bonnes pratiques du passé, des applications technologiques “grâce auxquelles les parcs siciliens ont été pionniers en Italie”. Rosario Perricone, secrétaire général de SIMBDEA, la société italienne pour la muséographie et le patrimoine démoéthnoanthropologique, a parlé du patrimoine matériel et immatériel appliqué au cas des parcs archéologiques. “L’ICOM (Conseil international des musées, éd.), qui, dans un esprit de coopération, a signé il y a quelques mois un protocole d’accord avec la conseillère”, informe le coordinateur régional Francesco Mannino, qui espère que “les professionnels du secteur seront de plus en plus impliqués”. Le coordinateur régional, Francesco Mannino, espère que “les professionnels du secteur seront de plus en plus impliqués” et, au-delà de la question des maires, espère que “les associations professionnelles auront également un rôle consultatif” et annonce “la mise en œuvre complète et imminente du système des musées nationaux”, qui verra la Sicile rejoindre la dernière des régions. Enfin, Gioacchino Francesco La Torre, professeur d’archéologie classique à l’université de Messine, a stigmatisé “le manque de cohérence dans l’action de l’administration publique qui, d’une part, offre et promeut des cours de formation séduisants, pour des profils dont le besoin se fait également sentir, mais qui, d’autre part, interdit à ceux qui ont été formés d’accéder à ces fonctions”.

Sur la photo : le théâtre grec de Tindari. Photo de Chris Lloyd.

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