Réforme Bonisoli: l'été se passe sans discussion parlementaire. Autonomies et petits musées en danger

S’il y a un mérite à reconnaître au ministre des Biens culturels Alberto Bonisoli, c’est celui d’avoir rassemblé tout le monde sur sa réforme du patrimoine culturel: tous les partis, du PD à la Lega, de Potere al Popolo à Fratelli d’Italia, d’Alternativa Popolare aux représentants du propre parti du ministre (le Movimento 5 Stelle), et puis les maires, les administrateurs locaux, les directeurs de musées, les journalistes, les syndicats, les comités et les associations. En effet, Bonisoli a réussi une tâche aux limites du possible, à savoir réunir ceux qui, comme Tomaso Montanari, étaient fermement opposés à la réforme Franceschini de 2014 et ceux qui, comme Giuliano Volpe, comptaient parmi ses partisans les plus convaincus. Le problème est qu’ils sont tous d’accord, mais pour affirmer que la réforme du patrimoine culturel envisagée par Bonisoli est un gâchis, pour reprendre l’euphémisme éloquent et généreux que le susnommé Volpe a utilisé dans un article publié sur le Huffington Post (d’ailleurs le 16 juin, bien avant que la réforme ne devienne opérationnelle).

Et il ne s’agit pas seulement d’un problème de contenu, mais aussi de méthode: La réforme a été approuvée à la hâte par décrets (donc sans aucun débat parlementaire, comme ce serait le cas lorsqu’on prévoit des mesures qui risquent d’avoir un impact durable sur un secteur complexe comme le patrimoine culturel), dans un délai très court (le dpcm de la réforme a été publié au Journal Officiel début août, et les décrets d’application ont été signés par le ministre dans la semaine de la mi-août) et quelques jours après l’ouverture officielle d’une crise gouvernementale, presque comme si la rapidité avec laquelle la réforme a été approuvée était le symptôme le plus évident de la nécessité, d’une part, d’obtenir un résultat concret et, d’autre part (du moins selon l’interprétation de Sergio Rizzo de La Repubblica), de poursuivre un dessein précis sans, avec l’ouverture de la crise gouvernementale, prêter plus d’attention à l’encombrement de la Ligue qui fait pression contre la centralisation. Une telle conjoncture politique aurait dû inciter à la prudence: or, nous nous retrouvons avec une réforme contestée par la plupart, qui risque de nous ramener à un centralisme anachronique, de scléroser et d’inonder les processus, de miner l’autonomie des grands musées (et de compliquer le travail de ceux qui doivent les diriger), de jeter un couperet sur les petits musées et de ralentir encore la reconstruction des zones du centre de l’Italie frappées par le tremblement de terre. Le tout dans un climat d’incertitude oppressant et cinq ans seulement après la dernière réforme.

Pour comprendre les raisons de tant d’attaques et de tant de critiques, il est nécessaire d’examiner la réforme Bonisoli point par point, au moins dans ses nouveautés les plus importantes, en faisant des comparaisons avec la situation antérieure. On peut commencer par l’abolition des pôles muséaux régionaux et la création des directions territoriales des réseaux de musées (on pourrait dire que la situation est même compliquée par le nom de la nouvelle institution): En bref, les directions territoriales auront des compétences sur des territoires beaucoup plus vastes que ceux des anciens pôles muséaux régionaux, identifiés sur la base des régions individuelles, tandis qu’avec la contre-réforme Bonisoli, nous nous retrouverons avec dix grands réseaux en partie interrégionaux (Ligurie-Piémont, Lombardie-Vénétie, Émilie-Romagne, Toscane, Latium, Abruzzes-Molise, Campanie, Pouilles-Basilicate, Calabre, Sardaigne). La section italienne de l’ICOM (Conseil international des musées) est intervenue pour expliquer pourquoi l’expansion des anciens pôles est une mesure risquée: Dans une note diffusée le 23 août, l’ICOM Italie considère que “c’est une erreur d’avoir prévu des directions uniques pour plusieurs régions”, du fait que “l’extension des compétences des anciens pôles muséaux à des territoires aussi vastes (le cas de la Lombardie-Vénétie est particulièrement anormal)” pourrait “rendre moins efficace l’action de coordination des musées et, surtout, l’impulsion à l’intégration des politiques culturelles entre les différents acteurs publics et privés et la promotion de réseaux de musées (et d’autres institutions telles que les archives et les bibliothèques) de propriété différente, opérant généralement à l’échelle régionale ou sous-régionale”.

Par ailleurs, toujours en ce qui concerne les fusions, l’auteur a déjà eu l’occasion de souligner dans ces pages comment certaines décisions (la Cène retirée du pôle muséal lombard et réunie à la Pinacothèque de Brera, la Galleria Franchetti de Venise quittant le pôle vénitien pour rejoindre la Gallerie de l’Accademia de Venise, la fusion entre les Uffizi et les musées de la Lombardie, etc. la fusion entre les Uffizi, la Galleria dell’Accademia et le Museo di San Marco) pourrait avoir des effets dévastateurs sur les petits musées, et l’augmentation du fonds de solidarité, de 20 à 25 %, n’est qu’un palliatif insuffisant pour redresser la situation. Prenons, à titre d’exemple, la situation des musées lombards: avant la réforme Bonisoli, le Cenacolo Vinciano, avec ses presque quatre millions d’euros par an (un peu moins en 2018, où ils s’élevaient à trois millions et demi), donnait de l’oxygène aux autres musées du pôle, puisque la réforme Franceschini prévoyait que les recettes de billetterie des musées individuels de l’institut (moins les 20 % à allouer au fonds de solidarité) étaient redistribuées à tous les musées appartenant au pôle. La majeure partie des recettes du Cenacolo était répartie entre les différents musées, alors qu’avec le transfert à Brera, la quasi-totalité restera à l’institut autonome.

Toujours en ce qui concerne les musées, la volonté du ministre Bonisoli a toujours été de supprimer les conseils d’administration: une volonté qui, sauf improbables bouleversements de dernière minute, sera dûment mise en œuvre. Il s’agit d’une mesure qui affectera l’autonomie des musées, bien que le MiBAC ait tenté, ces derniers jours, de défendre la réforme par le biais d’une note du service de presse dans laquelle il affirme que “les conseils des musées ont été supprimés dans un but de simplification, puisque leurs avis étaient déjà approuvés par la direction centrale de toute façon”. Il convient de rappeler quelles étaient les fonctions des CA, prévues par la réforme Franceschini et réglementées par le décret ministériel du 23/12/2014, "Organisation et fonctionnement des musées d’État déterminer et planifier les lignes de recherche et les orientations techniques de l’activité du musée (en cohérence avec les directives et autres actes politiques du ministère), et en particulier adopter le statut du musée (après avoir acquis l’avis conforme du Comité scientifique et du Conseil des comptes), approuver la charte des services, le budget (avec ses variations), le décompte final, les instruments de vérification des services confiés en concession par rapport aux projets de valorisation préparés par le directeur du musée, s’exprimer sur les questions soumises par le directeur du musée. Toutes ces activités relèveront désormais de la responsabilité du directeur du musée, qui devra préparer les budgets et les documents comptables, à transmettre à la direction centrale pour approbation: les directeurs seront ainsi privés d’un organe qui exerce d’importantes fonctions d’appui et de contrôle (même ici, l’appui, annoncé dans la note précitée, d’un gestionnaire administratif auprès du directeur pour l’assister dans ces tâches ne semble pas suffisant). A ce stade, autant supprimer l’autonomie financière des musées et ne leur laisser que leur autonomie scientifique.

Alberto Bonisoli

On a déjà beaucoup parlé de la nouvelle Direction générale “Contrats et Concessions”, qui centralisera toutes les décisions en matière de contrats, aussi bien au siège que dans les bureaux périphériques (pour ces derniers, la direction n’agira en tant que centre de passation des contrats que pour les montants supérieurs à un chiffre à établir ultérieurement). Une autre mesure qui contribue à réduire l’autonomie des musées, et l’on se demande également comment la nouvelle direction sera dotée en personnel (dans son avis sur la réforme, le Conseil supérieur des biens culturels a souligné que, pour mettre en place la direction, il sera nécessaire de recruter du personnel qualifié et spécialisé), et comment elle sera efficace pour tous les bureaux périphériques du MiBAC. La crainte est que les processus deviennent plus rigides et plus longs. De même, on craint l’extension des pouvoirs du secrétaire général, qui aura également des compétences techniques, et dont le Conseil supérieur lui-même a exprimé sa perplexité quant à son pouvoir excessif: il pourra, par exemple, coordonner les politiques de prêts de biens culturels à l’étranger, coordonner les politiques touristiques du MiBAC en accord avec le ministère de l’Agriculture (qui est compétent en matière de tourisme), s’occuper des politiques de communication institutionnelle et d’information. Il pourra également proposer un remplaçant en cas de vacance d’un directeur d’un bureau de gestion périphérique: il pourra ainsi, par exemple, indiquer le nom de la personne qui prendra temporairement la direction d’un musée.

Les analystes se sont largement concentrés sur les musées, et peu sur les surintendances, c’est-à-dire les organes chargés de la protection. Ici, l’une des principales contradictions de la réforme Franceschini a en fait été résolue, à savoir l’équilibre des compétences au sein des surintendances uniques établies avec les mesures 2014-2016: la personne responsable des autorisations, des avis, des visas, des nulla osta et de tout le reste sera le fonctionnaire responsable du sujet, ce que l’on appelle le “responsable de secteur” (c’est-à-dire que l’archéologue sera responsable de la gestion de l’ensemble du musée): l’archéologue sera chargé de l’archéologie, l’architecte du patrimoine architectural, l’historien de l’art du patrimoine historico-artistique), et le surintendant unique, s’il veut émettre une mesure qui s’écarte de l’enquête préliminaire menée par le responsable de secteur, devra en informer la Direction générale de l’archéologie, des beaux-arts et du paysage. C’est l’un des passages les plus intéressants de la réforme, qui améliore le décret ministériel du 23 janvier 2016, celui qui a introduit les “surintendances holistiques”, comme on les appelait alors (et qui avait généré une certaine confusion sur ces passages). Il y aurait également un autre point positif, même si, du moins en première lecture, il semblerait introduire un certain conflit: l’extension aux surintendances de certaines compétences liées à la valorisation. Dans le texte de la réforme, il est indiqué que la surintendance “valorise les biens qui lui sont confiés”, mais il est également précisé que la planification, la coordination et la promotion des activités de valorisation relèvent de la compétence des directions territoriales des réseaux de musées: le champ d’action de la surintendance en matière de valorisation de ses biens n’est donc pas clair.

En ce qui concerne la protection, les nouveaux “secrétariats de district”, qui remplacent les anciens “secrétariats régionaux”, doivent également faire l’objet d’un examen approfondi. Les secrétariats sont (en résumé) un organe qui relie le centre du ministère à ses émanations sur le territoire, et s’occupent en particulier des relations et des négociations syndicales au niveau territorial, de l’efficacité de l’administration, du soutien administratif et du conseil aux bureaux périphériques: une articulation que la réforme aurait pu facilement abolir en transférant ses compétences à d’autres organismes territoriaux. Les fonctions des secrétariats sont toutefois élargies (ils auront également des fonctions d’inspection, qui étaient absentes de la réforme Franceschini) et même dans ce cas, comme nous l’avons mentionné, ils travailleront sur une base interrégionale. Une mesure qui a déjà suscité des protestations: il convient de mentionner la position de la Cisl des Marches, selon laquelle l’unification des Marches et de l’Ombrie avec le transfert du siège du secrétariat à Pérouse “compromet gravement le fonctionnement de tout le système économique et de gestion du patrimoine culturel des Marches”, puisque le secrétariat des Marches “a fait un excellent travail de coordination de tous les contrats et chantiers liés à la reconstruction et à la restauration après le tremblement de terre”. Selon le CISL, “réduire les bureaux exécutifs dans les territoires signifie réduire la capacité d’action et de dépense du ministère dans une région, générant non seulement de graves conséquences sur l’efficacité de l’action de protection et de valorisation du patrimoine, mais aussi en termes économiques”. Dans le Fatto Quotidiano du 29 août, Salvatore Settis affirme que l’extension des secrétariats à plusieurs régions pourrait être un “contre-poison à l’éventuelle régionalisation de la protection”: le contre-poison le plus efficace est simplement donné par le fait que la protection reste (et, espérons-le, restera pour toujours) dans les limites de l’action de l’État (si quelque chose doit vraiment être objecté, on peut souligner qu’un représentant de la municipalité où se trouve le musée sera inclus dans les comités scientifiques des musées autonomes). L’extension d’un bureau sur un territoire plus vaste pourrait, le cas échéant, rendre le contrôle plus difficile.

Enfin, la contre-réforme Bonisoli n’affecte en rien le cœur de la réforme Franceschini (musées autonomes, surintendances uniques, séparation de la protection et de la valorisation): elle semble plutôt la retoucher en termes péjoratifs. En pratique, le Mouvement 5 étoiles n’a donné suite à aucun des points programmatiques concernant la réforme avec lesquels il s’est présenté aux élections de mars 2018: limité à “l’ajustement de la réforme de l’organisation du ministère et de ses organes périphériques”, la fracture entre la protection et la valorisation que le Mouvement 5 étoiles s’était proposé de résoudre n’a pas été guérie, aucune initiative n’a été mise en place pour aider réellement les petits musées (en fait, peut-être que la situation va empirer), aucune initiative de cartographie des biens culturels abandonnés n’a démarré, aucune initiative d’implication active et directe des citoyens n’a été entreprise (en fait: il convient de répéter que la réforme a été abandonnée par décret), il n’y a pas eu de révision de la loi sur le marché et la concurrence modifiant les seuils de valeur pour l’exportation de biens culturels à l’étranger. Et, bien sûr, il n’y a rien eu de nouveau sur les services supplémentaires dans les musées. Il fallait des mesures qui encadrent et corrigent certaines distorsions évidentes de la réforme Franceschini: ce que nous avons obtenu n’est qu’une distorsion qui n’ébranle pas sa structure. Et à ce moment historique, ce n’était vraiment pas nécessaire.

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