Enquête sur les parcs archéologiques de Sicile, partie 2. Une protection écrasée par la politique

Lire la première partie de l’enquête

Dans les instituts, parcs et musées autonomes de l’État, le conseil d’administration, le comité et le conseil d’audit sont trois organes collégiaux dont les tâches sont clairement distinctes. L’absence de ces organes de gouvernance indispensables fait de la réforme sicilienne une “réforme” manquée.

Un conseil d’administration n’est prévu, et toujours en place, que pour le parc de la Vallée des Temples (où il y a également un auditeur). Il s’agit, comme le Comité, d’un organe aux fonctions hybrides, à la fois technique-scientifique et de gestion administrative. Pour des raisons historiques que nous ne pouvons pas évoquer ici, la loi sur les parcs (20/2000) a prévu une sorte de primus inter pares, celui d’Agrigente, avec un “statut” qui le différencie considérablement du reste des autres parcs du titre II de la loi, en termes d’organisation, de missions et même de durée du mandat de ses membres (4 ans contre 3 pour les Comités). On rappellera seulement, avec Gianfranco Zanna, aujourd’hui président de Legambiente Sicilia, qui avait contribué à la rédaction de la loi 20, que"ce titre II n’était à l’époque que la transposition hâtive de l’art. 107 de la loi régionale 25/93, alors que la priorité était alors de protéger la Vallée des Temples contre les abus“. De plus, souligne-t-il, ”les parcs dépendaient encore structurellement des Surintendances". Ceci explique que le législateur ne semble pas s’être intéressé à la définition des organes de gestion, à leur structure et à leurs compétences, en les identifiant et en les différenciant clairement.

La Vallée des Temples à Agrigente, le Temple de Junon. Photo de Berthold Werner

Comment remédier à ce tableau chaotique ?

Dans ce contexte, il est compréhensible que même l’intention du conseiller Sebastiano Tusa, interrompue par le tragique accident d’avion, de fusionner le Comité dans un nouveau Conseil de l’institution, soit restée partielle et non résolue. De même qu’il est clair qu’une systématisation générale de la question ne peut plus être reportée. A commencer par la présence des maires au sein du Comité , dont nous avons longuement parlé dans la première partie de l’enquête. Alors que le conseiller Samonà souligne l’importance de “l’implication directe des maires sur le territoire desquels se trouvent les parcs”, qui vise à en faire “de plus en plus une expression de la vie du territoire”, nous devons nous demander comment il se fait que, dans une institution de la Région, une autre entité territoriale, la municipalité, représentée par le maire lui-même, ait le pouvoir de gestion, sans parler de la prise de position sur les questions de protection. Nous avons déjà dit que ce n’est pas le cas dans l’État.

Le CGA (Conseil de justice administrative de la région sicilienne), qui est l’organe suprême de la justice administrative opérant dans la Sicile autonome avec les fonctions du Conseil d’État, dans un avis sur la réduction du nombre de membres du conseil d’administration des parcs naturels, a noté que "puisque l’environnement relève de la compétence de l’État, la représentation des autorités locales dans la communauté du parc est un principe fondamental de la législation de l’État". Cette représentation a été résolue dans les parcs archéologiques de l’État, comme nous l’avons dit, avec la nomination d’un expert des autorités locales. Or, bien que les parcs siciliens soient des instituts du département régional, qui a une compétence exclusive en matière de patrimoine culturel, mais compte tenu du fait qu’en 2000 le législateur régional a également souligné la nécessité d’une représentation des communautés locales au sein des parcs, rien n’empêche que la solution adoptée dans ceux de l’État soit également adoptée en Sicile. Pour les premiers citoyens, on pourrait éventuellement envisager un organisme externe, un Conseil (ou une Table) permanent des maires, sans pouvoir de décision. De tous les maires, non seulement ceux des communes du périmètre, mais aussi ceux des sites agrégés. Pas de malentendus, des rôles et des tâches distincts. Cela permettrait de sauvegarder l’intérêt public supérieur, à savoir la protection et la mise en valeur des biens archéologiques, paysagers et environnementaux, placé en tête de l’article 20 (art. 1). Un intérêt avec lequel les intérêts primaires des collectivités territoriales devraient également coïncider. Avant les intérêts économiques ou touristiques. Un “comité consultatif” externe est prévu, par exemple, pour le musée (autonome) de Capodimonte, pour un domaine particulier, celui de la protection et de la botanique du bois et du parc du musée.

Le fait est que cette loi régionale a été conçue en 2000 pour des parcs très différents des grands parcs créés par la réforme Musumeci. Imaginons maintenant le scénario suivant: les documents jusqu’à présent approuvés par un seul homme, le commissaire, dans le parc de Catane, devront être soumis à l’avis collégial de dix personnes, dont six maires. Le “chef” dictera-t-il la ligne à suivre? Le maire d’Etnean l’emportera-t-il sur les autres? S’il ne faut pas s’attendre à une paralysie de la gestion, il faut au moins s’attendre à des retards considérables.

Sauf si l’on se souvient qu’une autre loi régionale (loi régionale n°9/2015) fixe le nombre de membres de ces instances des collectivités territoriales à trois maximum, à l’exception encore de la Vallée des Temples, pour laquelle cinq sont prévus. Dans ce cas précis, le législateur semble avoir pris en compte, dans l’équilibre entre le besoin de représentativité et la nécessité de contenir les dépenses, la nature particulière du parc par rapport à tous les autres organismes régionaux, afin d’assurer une cohérence totale avec ses missions institutionnelles.

Le théâtre romain de Catane. Photo de Luca Aless

Le cadre réglementaire

Les commissions que Samonà entend mettre en place, en revanche, sont solidement ancrées dans la loi de 2000 et n’ont pas été mises à jour en fonction du cadre réglementaire qui est intervenu entre-temps. Cela vaut la peine d’essayer de le reconstruire. En 2015, la Sicile s’est conformée à une loi de l’État (d.l. n° 78/2010) qui a réduit le nombre de membres des conseils d’administration à 5 et celui du conseil des commissaires aux comptes à 3. Au contraire, la région autonome, afin de contenir davantage les dépenses publiques, a réduit le nombre de membres des conseils d’administration à 3, au lieu de 5 (loi régionale n° 9/2015, article 39). En 2017, une nouvelle modification a été apportée, mais elle ne concerne que le représentant légal des entités (loi régionale n° 16/2017). Il s’agit à son tour d’une argutie, étant donné qu’il est déjà arrivé, lors de négociations syndicales, que les syndicats ne reconnaissent pas le directeur des parcs comme leur interlocuteur institutionnel, avec de graves répercussions dans la gestion des affaires du personnel.

L’exégèse réglementaire proposée par la CCGA en 2017 au sujet de la représentation au sein des CA (auxquels on peut assimiler les Comités, en raison des tâches également managériales) apparaît donc utile, notamment lorsqu’elle souligne l’intention du législateur de “maintenir certaines représentations déjà prévues par la loi”. Si cette observation était valable dans le cas soumis, qui était celui de l’AIVP, Istituti autonomi case popolari (de même teneur que celui des parcs naturels), elle devrait l’être encore plus dans le cas d’organismes autonomes très particuliers tels que les parcs archéologiques.

Un “cas à part”, disions-nous, déjà reconnu comme tel par le législateur. Dans cette même loi de 2015, en effet, dans laquelle les membres des CA des entités soumises au contrôle et à la tutelle de la Région ont été réduits à 3, une discipline différente a également été reconnue pour la composition du CA du Parc de la Vallée (art. 62 l.r. 9/2015), ce qui ne s’explique pas seulement par la nature de cette entité (parc archéologique). La modification du conseil d’administration selon la loi doit, en effet, se faire par le biais du statut de l’organisation.Pour la Vallée, qui en est dépourvue, comme tous les autres parcs, cela ne peut se faire que par le biais d’une modification de la loi elle-même (20/2000) qui a établi sa composition. Mais voyons en détail la composition du conseil d’administration d’Agrigente: cinq membres, dont un expert exécutif “en gestion d’organes collégiaux”, le directeur, un expert en économie de la bbcc, un expert dans le domaine de la protection et de la valorisation, avec une référence claire à la Vallée, et le maire d’Agrigente. Outre la présence équivoque du premier citoyen, les membres sont de toute façon limités à 5, conformément à la législation de l’État sur la réduction du nombre de membres (loi n° 122/2010 et loi n° 214/2011). Ce ne sont pas les 13 qui entreront en fonction à Himera, ni les 10 à Catane, ni les 9 à Syracuse.

Ensuite, il y a la question de l’égalité entre les hommes et les femmes. Dans une note datée du 23 mars dernier, la secrétaire générale Maria Mattarella (rappelant une loi régionale récemment promulguée, n° 6/2021, qui découle du décret présidentiel n° 251/2012) rappelle l’obligation, dans le cadre du renouvellement des conseils d’administration des entités soumises au contrôle et à la supervision de la Région, de respecter le principe de la parité hommes-femmes. Or, si l’on regarde les noms des membres du conseil d’administration de la Vallée des Temples, le seul reconstitué en 2019 par le président Musumeci en tant que conseiller intérimaire, non seulement les cinq membres sont tous des hommes, mais il en va de même pour les trois experts nommés en plus avec une voix consultative seulement. Voilà pour l’égalité des sexes.

Parc archéologique de Neapolis (Syracuse). Photo par Agostino Sella

Notes pour une réforme réglementaire

En conclusion, au lieu de continuer à appliquer, comme on l’a fait pendant la phase d’établissement, une loi contradictoire qui a encore 21 ans, avant que le conseiller Samonà ne procède à l’installation d’organes contraires au Code et pléthoriques, qui alourdiront une machine bureaucratique déjà peu agile en soi, il faut procéder en amont à une révision réglementaire d’ensemble. Concrètement, modifier l’article 23, celui sur la composition du Comité technico-scientifique, à l’image de ce qui a été fait en 2015 avec l’article 8 (Conseil d’administration de la Vallée) et distinguer, comme dans les Parcs d’État, les différentes missions, en laissant celle technico-scientifique au Comité, en introduisant un Conseil pour celles de nature administrative et un commissaire aux comptes.

Pour contenir les dépenses, il sera possible de limiter le nombre de membres du Comité et du Conseil à trois, comme pour toutes les autres entités, ou à cinq, afin de ne pas sacrifier certaines représentations, comme cela a déjà été reconnu pour la Vallée des Temples, dans ce cas en affectant le montant des redevances. La loi 20, en effet, à la différence des nominations gratuites dans les organes des parcs et musées autonomes de l’État, prévoit pour le Comité “le remboursement des frais de voyage, des indemnités de mission et un jeton de présence”. Mais a-t-on calculé combien tous ces éléments multipliés par l’armée des membres convoqués dans les commissions coûteront aux caisses régionales? Et avec quelle couverture financière ? Ce n’est pas un hasard si, en juillet dernier, lors de la réforme du statut du Parc minier de Floristella Grottacalda, également incardiné dans le département du BBCC, la “gratuité du poste de conseiller” a été introduite, suivant en cela l’exemple de l’État. Protection contrôlée, maires surintendants, hybridation des fonctions: serait-ce la seule véritable raison qui a empêché le conseiller de créer les commissions près de trois mois après l’annonce?

Le parc minier de Floristella Grottacalda. Photo de Davide Mauro

Le cas du parc minier de Floristella Grottacalda

C’est précisément le parc minier de Floristella Grottacalda qui mérite que l’on s’y attarde. Créé en 1991, il était organisé un peu comme les parcs archéologiques de l’État, avec un comité, un conseil et un auditeur. Le directeur était nommé par le conseil d’administration “après un concours ouvert”. Depuis juillet de l’année dernière, cette organisation rationnelle est devenue un “problème critique” qui, après avoir été traité ces dernières années par le raccourci habituel de la gestion des commissaires, a finalement été résolu en supprimant le comité, en le fusionnant avec le conseil d’administration et en réduisant les membres de ce dernier à trois, dont un représentant des maires (pas les quatre maires des municipalités dans lesquelles le parc est situé). Et il va sans dire que le directeur, qui participait aux travaux du conseil avec une voix consultative, est désormais privé de droit de vote.

Bref, au lieu d’adapter les autres parcs à ce modèle d’organisation, c’est l’inverse qui s’est produit: ce parc a dû être modelé sur le modèle confus et contradictoire de tous les autres, où s’entremêlent l’exercice du pouvoir discrétionnaire technique, l’exercice du pouvoir discrétionnaire administratif et la fonction de direction politique.

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