Le tourisme, malgré toutes les difficultés, continue de progresser.


Malgré les difficultés, le tourisme en Italie continue de bien se porter. Pourtant, il a souvent été traité comme un secteur éphémère et frivole, comme en témoigne l'histoire mouvementée de sa gouvernance institutionnelle au fil des décennies.

Le tourisme, malgré tout, se porte bien. C’est le constat que l’on peut faire en dressant le bilan des difficultés traversées par ce secteur économique, malmené en Italie par les citoyens, les intellectuels et même les institutions. Mais malgré tout, des crises énergétiques aux épidémies, des attentats aux guerres (de la guerre du Golfe dans les années 90 à la guerre en Ukraine en passant par le 11 septembre 2001), le “système-tourisme” résiste et parvient toujours à se redresser, engrangeant succès et croissance économique (pour tous): les chiffres de cet été le prouvent.

Dans un pays qui possède la plupart des beautés artistiques du monde, le siège d’une grande religion monothéiste, un style de vie qui est devenu une marque internationalement reconnue (le"style italien"), le tourisme, le fait de faire voyager les gens pour visiter l’Italie, devrait au moins être au sommet de l’attention des citoyens et des institutions. Au lieu de cela, il a très souvent été traité comme quelque chose d’éphémère et de frivole, que l’on néglige ou que l’on considère comme acquis, sans se rendre compte de l’importance et du potentiel qu’il avait et qu’il a encore. Il suffit de dire qu’à ce jour, l’Union européenne n’a pas de commissaire chargé spécifiquement du tourisme et qu’aucune direction générale de la Commission ne lui est consacrée. Et parmi les nombreuses agences européennes, aucune n’a ce thème pour mission.

Dans cet article, nous allons essayer de jeter un rapide coup d’œil sur les vicissitudes qu’a connues ce secteur important de notre économie, en essayant de voir avec quelle gouvernance les différents gouvernements italiens l’ont considéré: comme un serviteur de la Culture ou comme un secteur du ministère du Développement économique (qui était à l’époque le ministère de l’Industrie), ou encore en conjonction avec les politiques agricoles ou de manière autonome.

Le premier coup porté au tourisme a été donné par les Italiens en 1993, lorsque la suppression du ministère du tourisme et des arts du spectacle a été votée par référendum. Institué pour la première fois par le gouvernement Segni en 1953, le référendum de cette année-là a été obtenu non pas par une initiative populaire mais par celle de pas moins de 10 conseils régionaux: ceux du Trentin-Haut-Adige, de l’Ombrie, du Piémont, du Val d’Aoste, de la Lombardie, des Marches, de la Basilicate, de la Toscane, de l’Émilie-Romagne et de la Vénétie. Et l’opinion des Italiens était en accord avec la leur. Il est à noter que la même année, avec le référendum, on a également tenté de supprimer le ministère de l’agriculture: deux traits distinctifs de la bonne vie italienne ont voulu être supprimés en même temps, presque inconsciemment si l’on y réfléchit aujourd’hui. Erreurs macroscopiques, dirait-on aujourd’hui. Mais aussi hier: à tel point que le gouvernement de l’époque, quelques jours avant le vote, a changé le nom du ministère de l’agriculture en “ministère des politiques agricoles” et que, par conséquent, manquant formellement l’adoption de la loi à abroger, le référendum sur cette question n’a pas eu lieu. Cela a préservé une garnison administrative pour notre tissu de production agricole avec l’importante activité de contrôle et de régulation.

Rome, touristes à la fontaine de Trevi
Rome, touristes à la fontaine de Trevi

Malheureusement, il n’en a pas été de même pour le tourisme et c’est ainsi que la délégation a erré pendant 17 ans parmi les sujets complémentaires détenus par la Présidence du Conseil ou d’autres ministères. Du Département créé auprès de la Primature immédiatement après le verdict du référendum, nous arrivons en 1996 où il est rattaché au Ministère de l’Industrie mais avec le chevauchement du Département du Palais Chigi: en effet, il est resté ouvert pendant les trois années suivantes. En 1999, il passe entièrement au ministère des activités productives, avec une dignité élevée à la direction générale de ce département et un sous-secrétaire qui en est responsable, acquérant ainsi également une autorité politique. En 2001, la réforme du titre V de la Constitution a transféré les compétences en matière de tourisme aux différentes régions, en vertu de la réorganisation des sujets entre l’État et les autonomies locales, également en fonction du vote référendaire huit ans plus tôt. Cette année-là, cependant, la première grande crise économique du nouveau millénaire a commencé, en raison des attaques terroristes qui ont fait s’écraser des avions de ligne sur les tours jumelles de New York le 11 septembre.

Le premier effet a été l’effondrement des voyages et du transport aérien, avec la faillite de nombreuses compagnies aériennes. Le tourisme en a souffert, notamment en raison du climat d’incertitude et de la peur de se rendre dans certains lieux considérés comme des cibles terroristes potentielles ou dans des pays étrangers considérés comme de connivence avec les poseurs de bombes. En Italie, en 2003, le sous-secrétaire du ministère des activités productives chargé du tourisme a démissionné et la fonction politique est restée vacante.

Après une expérience rapide avec un comité interministériel, à laquelle certaines régions se sont opposées en saisissant la Cour constitutionnelle, la délégation a été reprise par le vice-président du Conseil des ministres, Francesco Rutelli, qui était à l’époque également ministre des biens et activités culturels: il ne s’agissait pas d’une affectation du tourisme aux biens culturels, mais d’une situation dans laquelle la même personne était vice-présidente du Conseil et utilisait donc le nouveau département du tourisme au sein de la présidence du Conseil. Avec Berlusconi commence la saison de Vittoria Brambilla qui devient d’abord sous-secrétaire au cabinet du Premier ministre, chargée du tourisme, en 2009, puis est promue ministre sans portefeuille avec cette responsabilité (utilisant ainsi le département au sein du Palais Chigi). En 2008, la crise économique provoquée par les prêts hypothécaires à risque des banques américaines commence, entraînant le monde entier dans une spirale descendante qui durera 10 ans. En 2011, la saison des professeurs commence et Mario Monti, devenu ministre sans portefeuille, ajoute les Sports à la délégation du Tourisme, puis les Affaires régionales, créant ainsi un seul département pour les trois sujets. Cette période a été marquée par la volonté de procéder à des réformes institutionnelles à tous les niveaux, ce qui s’est souvent traduit par de simples fusions et réductions: dans le collimateur se trouvaient d’abord les provinces, qui comptaient le tourisme parmi leurs domaines d’activité. Pendant de nombreuses années, en Italie, le modèle des agences provinciales de promotion du tourisme avait fonctionné, donnant de l’espace et de la valeur aux différentes caractéristiques des territoires. Les provinces ont été vidées et les Apt fermées, tout passant aux régions.

En 2013, on est revenu à la culture: le gouvernement Letta a nommé Massimo Bray au poste de ministre de la culture et du tourisme. Il s’agissait du premier mouvement “sérieux” de la “machine”, qui passait du département du cabinet du Premier ministre à un ministère. Cela n’a pas été facile: il a fallu deux Dpcm et un décret ministériel. La structure est restée inchangée avec le gouvernement Renzi et les quatre années du ministre Franceschini. Au cours de cette même période, le tourisme a également fait l’objet d’une réforme constitutionnelle approuvée par le Parlement, qui aurait placé le tourisme à la tête de l’État. Cependant, le référendum constitutionnel du 4 décembre 2016 a rejeté la réforme et les régions ont donc maintenu la situation.

En 2018, lors de la formation du premier gouvernement dirigé par Giuseppe Conte, la Ligue a fait pression pour créer à nouveau un ministère du tourisme distinct, la personne identifiée étant Gian Marco Centinaio. Il a été demandé à la Ligue et à Centinaio de choisir entre le tourisme et les politiques agricoles et, en fin de compte, une voie innovante a été empruntée en voulant transférer le tourisme sous la responsabilité de l’agriculture. La motivation sous-jacente était la conviction que les personnes voyageant en Italie associent l’idée de bien manger. C’est à ce moment-là que les procédures de transfert de compétences entre les ministères ont commencé, demandant également au personnel qui travaillait à l’époque pour la Mibact de choisir dans les six mois s’il voulait rester au Patrimoine culturel ou passer au ministère de l’Agriculture. Pendant de nombreux mois, il y a donc eu un interrègne institutionnel et, le temps de laisser les employés choisir leur camp et de terminer les procédures avec la Dpcm et les décrets relatifs sanctionnant le transfert de la matière, la Cour des comptes est arrivée et a déclaré le transfert de compétence illégitime. Tout le monde reste donc au milieu du gué.

La même année, un nouveau président de l’Enit est nommé en remplacement d’Evelin Christillin. La nomination doit passer par le Parlement: une fois que le gouvernement a identifié le candidat, les commissions compétentes de la Chambre des députés et du Sénat doivent exprimer leur avis, et ainsi, après l’indication à la presse de Giorgio Palmucci comme nouveau président de l’Enit faite par le ministre Centinaio, des mois s’écoulent à cause de cette procédure. Avec le deuxième gouvernement dirigé par Giuseppe Conte (même Premier ministre mais majorité et ministres différents), le tourisme revient à Franceschini, témoignant ainsi du mouvement inverse de la transhumance. Après la crise gouvernementale, Conte cède la place à Mario Draghi en tant que Premier ministre qui, de manière inattendue, retire le tourisme du ministère des Biens culturels (qui change de nom pour devenir le ministère de la Culture) en créant un ministère dont le portefeuille lui est exclusivement consacré et en le confiant à Massimo Garavaglia. Toutes les catégories et tous les opérateurs du secteur s’en réjouissent.

Sur le plan extra-institutionnel, il convient de noter qu’en 2014, la Russie a envahi la Crimée et que des sanctions lui ont été appliquées, limitant en partie le tourisme russe en Europe. Puis, en 2020 - cela va sans dire - une pandémie s’est déclarée, entraînant des mesures de restriction des libertés individuelles jamais vues en Occident depuis la Seconde Guerre mondiale: pour éviter la contagion, une interdiction de sortir de chez soi pendant quelques mois a été instaurée, ainsi qu’une distance interpersonnelle d’un mètre, qui devient 1,8 mètre dans certaines régions. Il est clair qu’on ne peut pas faire du tourisme avec une distance de près de deux mètres entre les personnes. De nombreux opérateurs ne s’en remettront plus et fermeront complètement leurs portes. Il n’est certainement pas nécessaire de rappeler les circonstances dans lesquelles le monde entier a dû vivre pendant deux ans pour constater qu’il s’agissait de deux années de difficultés extrêmes pour toute la chaîne économique liée au tourisme.

En avril 2022, à la fin des mesures sanitaires d’urgence, on peut envisager l’avenir avec optimisme, mais c’est l’invasion de l’Ukraine par la Russie qui entraîne des conséquences négatives inattendues. Les vols s’arrêtent à nouveau et, alors que le conflit se poursuit et que de nouvelles sanctions sont appliquées, nous assistons à des représailles économiques qui entraînent une hausse incontrôlée des prix de toutes les matières premières et de l’énergie.

Malgré tout, l’été 2022 a été une saison de grande satisfaction pour les voyagistes italiens qui ont une tradition séculaire d’hospitalité. Des gens habitués à se retrousser les manches et à recommencer à chaque fois. Il en sera de même cette fois-ci, grâce à eux. Après les élections du 25 septembre, nous verrons quels choix la politique et le nouveau gouvernement feront pour le secteur.


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