Migajas para la cultura: un recorte del 90%, es decir, 182 millones de euros en lugar de más de 1.700 millones, en la mayor parte de la planificación estratégica del Ministerio de Cultura, es decir, en los recursos del Fondo de Desarrollo y Cohesión (FSC): asignaciones que, en los últimos diez años, han permitido realizar importantes obras como la remodelación del Museo Arqueológico Nacional de Nápoles, la restauración de la Reggia di Caserta, algunos de los planes para la Gran Pompeya, la restauración del Complejo de Santa Maria della Scala en Siena, la transformación y apertura del Corredor de Vasari, los programas de conservación del Palacio Ducal de Mantua y su puesta en valor museográfica, y mucho más. La noticia es bastante reciente: se trata de la dotación del FSC asignada al Ministerio de Cultura, que, tras el Accordo per la Coesione firmado el pasado 31 de octubre entre la Primera Ministra Giorgia Meloni y el Ministro de Cultura Alessandro Giuli(aquí está el texto), recibió una dotación de sólo 182 millones de euros, entre FSC y cofinanciación: De estos 182 millones, sin embargo, 104,5 se refieren a la realización de intervenciones ya previstas, mientras que unos 60 se han destinado a una línea de actuación denominada “Recualificación cultural y social de contextos urbanos difíciles” (en esencia, irán a parar a los suburbios). Otros 6,8 millones se destinarán a la asistencia técnica a las entidades implicadas en la programación. Y estos 182 millones representan sólo el 10% de la dotación que el Ministerio había obtenido del mismo fondo en el ciclo anterior. Se trata, como se verá más adelante, de una cantidad que no se estableció durante el acuerdo, pero el fondo no cambia.
Mientras tanto, una rápida digresión para poner el asunto sobre el tapete. El Fondo de Desarrollo y Cohesión es, junto con los Fondos Estructurales Europeos, como se lee en la página web de la Agencia de Cohesión Territorial, el “principal instrumento financiero a través del cual se aplican las políticas de desarrollo de la cohesión económica, social y territorial y de eliminación de los desequilibrios económicos y sociales, de conformidad con el apartado 5 del artículo 119 de la Constitución italiana y el artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”. El párrafo quinto del artículo 119 de la Constitución establece que el Estado asignará recursos adicionales en favor de los municipios, las provincias, las ciudades metropolitanas y las regiones cuando sea necesario para suprimir los desequilibrios económicos y sociales, mientras que el artículo 174 del Tratado establece que la Unión se propondrá reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones de Europa y el retraso de las regiones menos favorecidas. De ello se deduce que el Fondo es esencial para el desarrollo del sur de Italia, hasta el punto de que la mayor parte de las intervenciones que el Ministerio de Cultura ha llevado a cabo en los últimos años con cargo a la dotación del FSC se han referido a lugares de las regiones meridionales (la ley, por otra parte, establece que el 80% de los fondos deben destinarse a las zonas meridionales, y el resto al centro-norte). El FSC tiene carácter plurianual y su programación se divide en ciclos de siete años: el actual es el ciclo 2021-2027 y contaba con una dotación inicial de 50.000 millones de euros (posteriormente refinanciada con la ley de presupuestos de 2022 e incrementada en 23.500 millones), mientras que el anterior, 2014-2020, tenía una dotación inicial de 54.800 millones de euros. Hay que decir inmediatamente que los recursos no se gastan todos en el septenio: el ciclo actual, por ejemplo, preveía inicialmente un gasto de 4.000 millones para 2021, 5.000 millones anuales para todos los años de 2022 a 2029 y 6.000 millones para 2030 (luego se incrementó en 3.000 millones para cada uno de los años de 2022 a 2028 y en 2.500 millones para 2029). Llegados a este punto, es útil anticipar que, frente a los 182 millones asignados al Ministerio de Bienes Culturales en virtud del actual FCS, en el ciclo anterior el Colegio Romano había logrado obtener alrededor de 1.740 millones de euros, que luego se redujeron ligeramente al separarse el turismo del patrimonio cultural y reasignarse así al nuevo ministerio los recursos destinados a las intervenciones turísticas. Por lo tanto, podemos repetir brutalmente que el MiC recibió, para este ciclo, las migajas de lo que había obtenido para el FCS 2014-2020.
El tema es bastante sustancial, pero para entender lo que sucedió con el Ministerio de Cultura, es posible hacer algunas simplificaciones, teniendo en cuenta que los instrumentos para asignar los recursos proporcionados por el FSC han sufrido varios cambios en los últimos años. El Gobierno Conte I, con el Decreto-Ley 34 de 30 de abril de 2019 (artículo 44), estableció la institución de los Planes de Desarrollo y Cohesión (PSC), es decir, el instrumento de programación de los recursos, creado para sistematizar y dar orden y unidad a las asignaciones que antes se asignaban a través de resoluciones del CIPE (Comité Interministerial para la Programación Económica, que más tarde se convertiría en 2021 en CIPESS, es decir, Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo Sviluppo Sostenibile: se trata de un órgano dependiente de la presidencia del consejo de ministros e integrado por el presidente del consejo, que lo preside, y los ministros de Economía, Asuntos Exteriores, Desarrollo Económico, Agricultura, Infraestructuras, Trabajo y Medio Ambiente) contra la presentación de planes individuales (para intervenciones únicas, o grupos de intervenciones) de las distintas administraciones centrales y locales: los DEP sirvieron para simplificar los programas y agilizar los procedimientos y, sobre todo, sirvieron para reunir los numerosos planes e instrumentos de programación que se habían utilizado hasta ese año para asignar los recursos del FSC en un único plan para cada administración. Cada PEC debía ser aprobado por la CIPESS mediante resolución. En 2021, el CIPESS aprobó el Plan de Desarrollo y Cohesión del Ministerio de Cultura, con la Resolución nº 7 de ese año: el plan presentado por el Ministerio de Cultura reclasificaba todas las herramientas de programación que se habían utilizado hasta ese momento para asignar los recursos del FSC, por un importe total de 1.737,41 millones de euros, cantidad aprobada por el CIPESS. Esa cantidad se ajustó luego ligeramente a la baja: con la resolución nº 59 de 2021 de la CIPESS se transfirieron 46 millones de euros al Ministerio de Turismo, y otros 100 millones se transfirieron de nuevo a turismo en 2022, con la resolución nº 45 de la CIPESS, con lo que al final el Ministerio de Cultura se quedó con una dotación total de 1.590,57 millones de euros, es decir, casi 1.600 millones. Con este dinero fue posible financiar las intervenciones mencionadas al principio: quienes quieran verlas todas pueden encontrar la lista completa en la web de Planificación Estratégica del Ministerio.
Para el ciclo 2021-2027, la cosa ha cambiado: el gobierno Meloni, con el decreto-ley n. 124 de 2023, sustituyó los DEP por los Acuerdos de Cohesión, es decir, acuerdos definidos entre las administraciones receptoras de los recursos y el Ministro de Asuntos Europeos, del Sur, de las Políticas de Cohesión y del PNRR, y que establecen objetivos de desarrollo, especificación de intervenciones y posibles líneas de actuación, calendario de procedimientos, plan financiero, etc., todo ello siempre aprobado por resolución de la CIPESS. El acuerdo introdujo un cambio sustancial en el procedimiento, es decir, el Gobierno, con la nueva configuración, operó una “reducción de los espacios de acción administrativa en manos de las administraciones central y regionales”, obligando a los ministerios y regiones “a aceptar un nivel de coordinación central decididamente reforzado” (como se afirma en el ensayo La sfida dell’integrazione tra approccio PNRR e governance dei fondi strutturali de Anna Teselli). Los acuerdos con los ministerios fueron firmados por la Primera Ministra Giorgia Meloni el pasado mes de octubre.
En este punto resulta útil comparar los desgloses de los dos ciclos. Los cuadros más comprensibles para el ciclo 2014-2020 pueden consultarse en el sitio web de la Agencia de Cohesión Territorial, mientras que los más fáciles de usar para el ciclo 2021-2027 pueden consultarse en el sitio web de la Cámara de Diputados. Comparando las tablas, surge de inmediato una diferencia importante (por comodidad, solo tendremos en cuenta los fondos asignados a las regiones y a las administraciones centrales, excluyendo así las ciudades metropolitanas): mientras que en el ciclo anterior el FSC concedió unos 30 000 millones de euros a las administraciones centrales y unos 15 a las regiones, el ciclo actual ha invertido casi literalmente las asignaciones, con unos 30 000 millones para las regiones y 15 para las administraciones centrales (se deduce, por tanto, que muchas intervenciones culturales serán, al menos se supone, responsabilidad de las administraciones regionales). Esta inversión se debe principalmente a que la mayor parte de los fondos del PNRR son gestionados por las administraciones centrales. El problema es que, en la disminución general de los recursos del FSC que ha afectado a casi todos los ministerios, el Ministerio de Cultura es el más masacrado por las propuestas de asignación presentadas al CIPESS y los acuerdos firmados con el Primer Ministro. Sólo tres ministerios obtuvieron aumentos: Deporte, que pasó de 250 millones en el ciclo anterior a 400 millones en el actual; Turismo (de 46,84 a 121,1); y Educación, que recibió 360 millones frente a los 60 millones del ciclo 2014-2020 (aunque, en realidad, se trata sustancialmente de un descenso, ya que para el ciclo anterior Educación pudo contar con 425 millones adicionales del ciclo 2007-2013, único caso junto a MiC, que tuvo 1.614 millones del ciclo 2014-2020 y 76 millones adicionales del ciclo 2007-2013). En cuanto a los demás, ningún ministerio sufrió una reducción del 90% (89,35 para ser exactos) como la que afectó al MiC. La reducción media, excluido el MiC, fue del 65%. El ministerio que salió mejor parado fue el de Infraestructuras, que vio reducidas sus asignaciones a la mitad: de 16.900 a 7.900 millones. Le siguen Sanidad (de 200 millones a 90), Medio Ambiente (de 3.500 millones a 1,1), Desarrollo Económico (de 7.100 millones a 2,2), Miur (de 1.000 millones a 306) y Agricultura (de 542 a 113). Y entre Agricultura y MiC sigue habiendo una diferencia de 10 puntos porcentuales en la reducción. Si al MiC se le hubiera concedido una reducción en promedio con los demás, el ministro Giuli habría obtenido casi 600 millones en lugar de los 180 actuales: seguimos hablando de un tercio de los recursos del ciclo anterior, pero desde luego no serían las virutas que ha recibido el MiC. Por ofrecer un término de comparación, el plan estratégico ’Grandes Proyectos de Patrimonio Cultural’, puesto en marcha en 2014, contó en sus diez primeros años de vida con unos recursos de 828 millones de euros que sirvieron para financiar 171 intervenciones.
Se dijo que no se trataba de una cifra establecida durante el convenio: la asignación de recursos a las administraciones centrales se decidió mediante la resolución de la CIPESS núm. 77 de 2024, basada en una propuesta del Ministro de Asuntos Europeos, Sur, Políticas de Cohesión y Programa Nacional de Reformas (Raffaele Fitto en aquel momento) aprobada por el propio CIPESS (para el ciclo anterior, en cambio, la propuesta fue formulada por el Subsecretario de la Presidencia del Consejo, que era la autoridad política en materia de cohesión en aquel momento). La propuesta del Ministro Fitto, se lee en la resolución, se hizo teniendo en cuenta las administraciones tradicionalmente receptoras de recursos del FSC, los recursos ya asignados en el PNRR, el Plan Nacional Complementario y los programas europeos, y las “prioridades estratégicas específicas como, por ejemplo, las inversiones para la mejora de la calidad de vida de las personas con discapacidad [...], para el refuerzo de la vigilancia y de la atención a la población [...]”., para el refuerzo de los sistemas de vigilancia y seguridad pública y la digitalización de archivos, para las políticas de protección civil, para las intervenciones destinadas a la construcción de instalaciones deportivas en zonas degradadas, incluso en oratorios, con el fin de luchar contra la dispersión juvenil, y para el refuerzo de la iniciativa del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación Internacional denominada “Turismo de Raíces”. En resumen, queda claro, incluso a partir de esta resolución, que la cultura no se encuentra entre las principales prioridades de la agenda del gobierno Meloni: nos encontramos en una situación totalmente diferente a la de temporadas pasadas, cuando las diferentes prioridades de los gobiernos anteriores, y la autoridad política de Dario Franceschini, al frente del Collegio Romano con cuatro gobiernos diferentes, permitieron que el Ministerio de Cultura tuviera un peso hasta ahora inédito en la historia reciente.
Llegados a este punto, uno podría pensar que existen atenuantes, llámense PNRR y programas europeos, es decir: quizá el MiC recibió tan poco porque antes había recibido mucho. En realidad, si uno hace la comparación con otros ministerios que han recibido grandes sumas del PNRR, no encuentra la misma linealidad. Si se comparan Cultura, Sanidad y Empresa (antes Desarrollo Económico), se observa que los tres ministerios gestionan participaciones del PNRR de 4.200, 15.630 y 28.842 millones respectivamente, frente a reducciones del FSC del89,35%, 55% y 68,41%, respectivamente (Sanidad recibió fondos del FSC por valor de 90 millones de euros, frente a los 200 del ciclo anterior, mientras que Mimit 2.250 millones frente a los 7.124 del ciclo 2014-2020), y frente a unos presupuestos de unos 3.000, 2.500 millones (a los que hay que añadir el importante fondo nacional de salud, que, sin embargo, se distribuye entre las administraciones locales: es de unos 140.000 millones) y 15.000 millones. En cuanto a los fondos FEDER, a MiC se le han concedido algo menos de 200 millones más en el ciclo 2021-2027 que en el anterior (para un total de 648,33 millones de euros): con estos recursos MiC apoya el Plan Nacional de Cultura. En suma, a la vista del panorama parece bastante claro que las razones de los 182 millones de recursos del FCS al Ministerio de Cultura son puramente políticas.
Para dar una idea de la magnitud, basten algunos ejemplos: para la finalización de la restauración del Palacio Barberini, el Plan de Desarrollo y Cohesión puso a disposición 8,7 millones de euros, otros 19,7 se utilizaron para arreglar el Parque de Paestum y Velia, y sólo las obras de la Reggia di Caserta se financiaron con 39,5 millones de euros. Y con el PSC se pudieron apoyar unas 120 intervenciones. Por supuesto, no todas ellas con las cantidades garantizadas para la Reggia di Caserta (pero, por otra parte, también hubo asignaciones mucho mayores: la prisión de Santo Stefano en Ventotene recibió 70 millones de euros, y 90 se destinaron al centro histórico de Nápoles), pero incluso con planes individuales más pequeños fue posible poner en marcha obras muy importantes. Con los 180 millones de euros resultantes del acuerdo entre Giuli y Meloni, en cambio, no se pudo hacer nada. Y “nada” debe entenderse en sentido literal, porque si 100 millones se utilizarán para completar las obras del ciclo anterior y el resto se destinará a las afueras, no habrá recursos del FCS a los que recurrir para intervenciones en monumentos, centros históricos, yacimientos arqueológicos, museos y patrimonio cultural en general.
Las sumas concedidas al MCI no son inmutables: pueden completarse, remodelarse, refinanciarse mediante resoluciones de la CIPESS y diversos actos complementarios, como ya se ha hecho en el pasado. El problema es que resulta difícil imaginar grandes desviaciones y renegociaciones, porque el FCS 2021-2027 ya está muy comprometido y, al parecer, tiene prioridades políticas distintas de la cultura. Las posibles incorporaciones dependerán, esencialmente, de la disponibilidad residual del FCS. Y dependerán, sobre todo, de factores puramente políticos. El problema es que si la cultura (al menos si se entiende como un elemento de cohesión nacional, dada la naturaleza de estos fondos) no se convierte en una de las prioridades del gobierno Meloni, habrá poco que hacer. Un recorte del 90% frente a una media del 65% es probablemente un indicio bastante claro: Habrá que esperar entonces en la capacidad negociadora del ministro, que estará llamado a demostrar que su acción se basa en una visión estratégica (hay que recordar que los casi 2.000 millones del ciclo anterior llegaron al mismo tiempo que la temporada de las reformas Franceschini, de época ya que cambiaron radicalmente la faz del ministerio, independientemente del grado deapreciación que hayan suscitado), defender políticamente su sector y la importancia de la inversión en sus sitios y, por último, demostrar que cada céntimo de los recursos asignados al Ministerio de Cultura es un céntimo bien gastado, si es que la cultura aspira a arrebatar algunos millones de euros más.
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