生态过渡 "会削弱景观保护吗？这就是正在讨论的问题

“我们必须为生活在这样一个国家而感到自豪，由于有了非常古老的法律，以及通过监管局在领土上的毛细血管式存在，这个国家在 20 世纪基本上打赢了保护景观、海岸和历史中心的战斗。其他地方的情况则要糟糕得多。我们国家的美景是一股巨大的经济力量：不仅是旅游业，还有销往世界各地的’意大利制造’”：这是文化部长达里奥-弗朗切斯奇尼在昨天（5 月 23 日星期日）接受《共和报》采访时所说的话。然而，在这些时间里，有许多人担心，保护文化和景观的原则--这一原则造就了我们所熟知的意大利，正如部长本人所回顾的那样，受到宪法第9条的保护--正在受到攻击，可能会削弱这一原则。最近，政府正在制定一项法令--《简化法令》（Dl Semplificazioni），按照国家领导团队的意图，该法令将引入一些规则，以简化国家恢复和复原计划（PNRR）中 “生态过渡 ”干预措施的授权程序。

弗朗切斯奇尼部长本人也提出了 “生态过渡 ”干预措施应快速进行的观点。"5月20日，弗朗切斯奇尼部长在参议院 质询时间表示：“很明显，鉴于《国家恢复和复原计划》需要遵守时间框架，以免失去资金，我们正在讨论加快和简化程序，部长理事会将在足够短的时间内批准一项措施。弗朗切斯基尼还解释说：”保护原则已写入《宪法》第 9 条：我们是唯一一个将保护历史和艺术遗产以及国家景观作为基本原则的国家。让我们想想制宪先辈们的远见卓识，他们在七十多年前就写下了保护景观的原则"。然而，达里奥-弗朗切斯基尼的保证显然是不够的，因为简化法令草案中包含的规定留下了许多疑点。

达里奥-弗朗切斯基尼部长

如果监管机构成为障碍......

在围绕 "保护"这一主题的讨论中，最近几天有两项干预措施引起了轩然大波，它们重新引发了关于监管机构作用 的冲突。引起最多讨论的可能是Legambiente 全国主席Stefano Ciafani 的发言，他在接受《共和报》采访时非常明确而尖锐地指出：“监管机构减缓了生态转型。采访中写道：”在打击野蛮水泥化和建筑投机方面，监管机构现在是、将来也会是我们的盟友。但在生态转型方面，我们还远远不够。我们需要进行文化变革，不能不管监管机构的态度如何，都拒绝领土上的任何变化"。Ciafani 认为，问题在于监管机构拒绝风能和光伏发电厂。“例如，在撒丁岛，”Legambiente 主席说，“管理风力发电厂的公司希望减少叶片数量，以安装功率更大的叶片，但遭到了阻止。在塔兰托，海上风电场因影响景观而受阻，而这座城市几十年来一直与伊尔瓦公司、埃尼炼油厂和水泥厂的烟囱为伴。监管部门允许在外墙安装数千台空调，在历史悠久的市中心的屋顶上安装数千个卫星天线：如果从橘子园俯瞰罗马，就会看到梯田上一望无际的白色圆圈，这些圆圈是 20 世纪 90 年代卫星电视繁荣时期出现的。然而，如果是可再生能源的问题，马上就会出现相反的观点”。对 Ciafani 来说，这是’监管经理的培训问题’。那些研究过关于环境影响的圣典的人可能会认为，用风塔来改变景观是一件恐怖的事情。但意大利的景观一直在被改变：罗马渡槽、圆顶建筑、高速公路。有些事情不得不做，但又不得不做"。最后，为了举例说明如何将可再生能源需求与保护要求和谐地结合在一起，Ciafani 谈到了梵蒂冈内维厅的屋顶，该屋顶上安装了光伏板：“如果这座纪念碑由监管机构负责，”Legambiente 主席总结道，“安装肯定会被拒绝”。

第二位发言的是巴里市市长兼意大利全国市政协会（ANCI）主席安东尼奥-德卡罗（Antonio Decaro），他于周六在《共和报》上签署了一封直接致达里奥-弗朗切斯奇尼（Dario Franceschini）部长的严厉申诉信，并向部长提交了一份 "自动 授权书"：要么重新审查授权程序，要么市长们准备放弃自己的职责。这一切都源于一个具体案例：巴里市市长打算在自己的城市建造一座图书馆，但据记者法比奥-格拉索（Fabio Grasso）在“Parresia Cultura ”Facebook 页面上称，阿普利亚档案和书目监督局从未收到过市政府的授权申请，尽管该监督局曾要求提供相关信息，但却未收到答复。此案为德卡罗提供了依据，他向弗朗切斯奇尼提出了简化行政和技术程序的要求，“让国家重新运转起来”。“德卡洛写道：”我认为有必要全面界定属于贵部各办公室职权范围内的规则的界限和范围，最重要的是，要避免全国各地因被要求发表意见的外围办公室不同而出现不同的解释。这位巴里市的第一公民还对以下事实表示遗憾：作为 ANCO 的主席，他每天都会收到’市长们的报告和投诉，称各监管局对市议会提出的倡议采取阻挠和经常禁止的态度’。德卡洛澄清说：“这绝不是要求市长们拥有超越法律的权力，超越保护我们的艺术、建筑、历史和档案遗产的神圣需要，超越保护景观的必要行动，而是要求他们的办公室采取不同的、不那么对立的方法”。

“德卡洛强调，”这不是一个放弃或放弃文化遗产保护的问题，而是一个从有时可能有害的方式主义保护转向有效、具体和高效保护的问题。最重要的是，要从基于旧的管理主义和国家主义观念、被理解为秩序混乱的权力行使方式，转变为与领土管理机构加强合作的方式，目的是实施越来越综合、越来越关注个别领土环境的保护和弘扬行动。在简化的规则和关系框架内进行协作和共享：这正是市长们所要求的。这也是我们国家所需要的，尤其是在重新启动的困难时期。现在，公共管理部门更需要面对使用下一代欧盟基金这一艰巨而复杂的挑战。

这也正是利用下一代基金进行干预的思想基础：简化法令草案中的措施似乎都是为了简化程序和更容易获得批准，但也有许多令人困惑的地方。除了这些担心之外，还必须加上对预防性考古的担心，因为预防性考古也被视为一种障 碍（事实上，它是加快程序和避免停工的有效工具）：仅在过去的五个月中，就有两次试图放弃预防性考古的尝试，一次是在联盟的手中，联盟在二月份提出了对米勒普罗罗热法令的修正案，以限制预防性考古的使用，另一次是在几天前（生态转型部的一项法令，旨在增加与所谓的 “生态转型 ”有关的工程的实施）。

安装在梵蒂冈内维厅（Sala Nervi）屋顶上的光伏系统

考古学家在摩德纳斯皮兰贝托（Spilamberto di Modena）进行考古研究（2015 年

简化法令草案的设想

在过去几小时内分发的简化法令草案中，主要讨论了三项措施：国家文物保护计划干预措施的单一监管、拆除和重建干预措施的监管以及加强沉默同意。草案第 12 条提到了单一监管机构：“为了确保最有效、最及时地实施《国家重建计划》的干预措施，”该文件指出，“在文化部设立了《国家重建计划》特别监管机构，这是一个具有特别管理级别的办公室，将一直运作到 2026 年 12 月 31 日。如果文化和景观资产受到《国家重建与修复计划》所设想的干预措施的影响，需要在国家层面进行环境影响评估，或者属于文化部至少两个外围办事处的领土管辖范围，则特别监管局将履行保护这些资产的职能。特别监管局还利用考古、美术和景观监管局开展初步活动。在必要的情况下，为确保及时实施国家考古计划，特别监管局可就国家考古计划的进一 步战略干预，行使相对于考古、美术和景观监管局的替代权力”。法令草案还规定，特别监管局局长的职能“由该部考古、美术和景观总局局长履行， 他有权享受国家集体谈判为临时管理职位规定的薪酬”。草案还规定，“在特别监管局设立一个技术秘书处，除该部的长期工作人员外，由一 支经证明具有专业资格的专家队伍组成[......]，任期最长为 36 个月，每次任命的年薪最高为毛额 50 000 欧元，2021、2022 和 2023 年每年的支出限额为 750 000 欧元”。2021 年、2022 年和 2023 年每年"，PNRR 的单一监管机构每年将花费875 000 欧元，“2024 年、2025 年和 2026 年每年”，PNRR 的单一监管机构每年将花费 125 000 欧元。

第 18 条对城市更新领域进行了简化，特别是对拆除和重建的路径进行了规定，对 2001 年 6 月 6 日的第 380 号总统令进行了修订。2001 年 6 月 6 日第 380 号总统令第 2 条之二第 1 款之三规定，如果干预措施涉及建筑物的拆除和重建，则允许在原有的 合法距离范围内进行重建。在公共工程部长 1968 年 4 月 2 日第 1444 号法令规定的 “A ”类同质区域内，也可以进行扩建。在1968 年 4 月 2 日第 1444 号公共工程部法令的同质区 “A”（即具有 “历史、艺术和特殊环 境价值 ”的城市群，或这些城市群中可被视为城市群组成部分的部分），或类似区域（即所有 具有历史或艺术特征的区域）所有拆除和重建工程 只允许在详细的城市恢复和重建计划范围内进行，这些计划由市政当局负责，不影响现行的领土、景观和城市规划文书的规定以及负责保护的机构的意见。简化法令草案对第 1 段(ter)进行了修改，将其替换为：“在根据 1968 年 4 月 2 日公共工程部长令第 1444 号（1968 年 4 月 2 日第 1444 号）规定的同质地区 A在根据 1968 年 4 月 2 日第 1444 号公共工程部长令划分的 A 类同质区域，或根据地区法规和市政城市规划与之同质的区域，在综合历史中心和核心区，以及在其他具有特殊历史和建筑价值的区域，允许进行拆除和重建工程，但须在轮廓线外扩建或提高被拆除建筑的最高高度，而无需遵守规定的最小距离、只要在城市恢复和重建特别计划的框架内，在合法的原有距离范围内进行，且不影响受干预措施影响的建筑物可能受到的保护规定”。

最后，第 42 条加强了对沉默同意的约束：“在行政部门的沉默等同于接受的情况下[......]， 在不影响沉默同意的效果的前提下，行政部门必须应私人的要求，根据本条的规定，以电子方 式出具接受申请的证明。在提出申请十天后，该证明应由私人当事方根据 2000 年 12 月 28 日第 445 号总统令第 47 条所作的声明取代”。主管当局必须对须进行环境影响评估(EIA) 的干预措施发表意见的时限也缩短了：特别是，任何相关方可以就初步环境研究和所附文件向主管当局提交意见的天数从 45 天减少到 30 天，并在第 7 段中增加了一句话，指出 "主管当局应在 30 天期限内对提议者提出的环境条件要求做出肯定或否定的决定、最后，在第 20 条中增加了一句话，规定主管当局有义务在与提议者讨论的 30 天内发表意见，以确定编制环境影响研究报告所需的必要信息的范围和详细程度。

阿布鲁佐的 Collarmele 风电场。照片：Ra Boe

简化法令草案的问题所在：专家意见

根据考古学家、MiBAC 文化和景观遗产高级理事会名誉主席朱利亚诺-沃尔佩（他在《赫芬顿邮报》上发表了一篇文章）的说法，《简化法令》引入的是两个优先事项之间的对比，一方面是景观和文化遗产的保护，另一方面是清洁能源的生产。然而，Volpe 认为，这是一种荒谬的冲突，就像那些将健康与工作、高速与景观、现代化与文化对立起来的冲突一样。难道它们不能携手并进吗？沃尔佩认为，“除了部里的工作人员外，还临时雇用了 15 人 ”的 “国家统一计划秘书处”“有可能成为另一个填补漏洞的’补丁’，而不是结构性的解决方案”。Volpe 不禁要问，国家改革计划难道不应该 “为我们提供结构性改革 ”吗？文化遗产高级理事会主席 Meerite 的合理建议是按照法国模式建立国家预防考古研究所：事实上，法国的国家预防考古研究所自 2002 年起就开始运作。 该研究所在公共和私人工程进行时开展广泛而疯狂的预防考古研究，下设 8 个地区局和 43 个考古研究中心。Volpe 认为，“在意大利，人们认为通过减少或取消预防性考古来解决问题，”而在法国 （不要对我的法国同事们说，法国的考古遗产比意大利少一些），“研究正在进行，数 据正在产生、知识得到培养（近年来，历史和考古方面的知识水平有了真正的提高），伟大的作品得到保护和加强，国家实现了现代化，在不损害文化和不羞辱文化专业人士的情况下实现了发展”。

昨天，考古学家莱昂纳多-比森（Leonardo Bison）在《IlFatto Quotidiano》上更详细地介绍了《简化法令》希望引入的措施。比森认为，单一监管机构无法改善目前的框架，只会导致 “在罗马设立一个新的执行办公室，负责审议几乎所有与《国家考古遗址公园法》相关的干预措施，并有可能接管地方监管机构的权力”。比森指出，这并不是考古部技术人员所期待的答案，"考古部内部普遍认为，这是一个昂贵的程序（未来三年的费用为 87.5 万欧元），是多余的，有可能削弱控制和透明度。简而言之，这与《简化法令》的整个结构方向一致。此外，加强沉默--同意程序（有时间限制）将使该部的外围办事处陷入困境，因为这些 办事处存在结构性缺陷。技术人员（通常拥有多年经验，通过定期竞争上岗）从报纸上得知了这一消息。考古学家弗拉维奥-乌采里（Flavio Utzeri）认为，中央集权和未经竞争的定期任命（将分配给在 Soprintendenza Unica 工作的技术人员，他们的年薪为 50,000 欧元，比普通部级官员的年薪还要高）“似乎是将本应属于技术性的决策政治化的一种方式，是弗朗切斯奇尼部的典型做法”。统一监管局将由考古、美术和景观部的同一位总干事领导，她将在极其微妙的问题上处于双重地位，这一事实也引起了人们的疑虑。

据多家报纸报道（例如，《赫芬顿邮报》在费德里卡-方托齐（Federica Fantozzi）的一篇文章中再次提及此事），弗朗切斯奇尼部长与生态转型部长罗伯托-辛戈拉尼（Roberto Cingolani）之间的关系一直很紧张，后者迫切要求加快程序，因此，单一监管局将成为一种解决摩擦的手段，同时努力保持国家保护需求与现代化需求之间的平衡。活跃在文化保护领域的协会已经宣布将在未来几天或几周内举行动员和示威活动：风险在于保护工作将受到交叉攻击，最终屈服于放松管制。

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